平罗检察理论调研

第15期

平罗县人民检察院编                 2022年6月23日

关于行政争议实质性化解问题的调研报告

马琪

数据显示：2021年全国检察机关共实质性化解行政争议9100件，其中10年以上的就有435件。问题来了，什么是行政争议实质性化解？为何化解数如此低？笔者将借本文深入研究以上问题。

一、行政争议实质性化解的概念及专项活动。

（一）行政争议实质性化解的概念。

解释行政争议实质性化解，首先就要解释行政争议的概念。行政争议是指行政机关在行政管理活动中，与行政相对人及利害关系人之间产生的争议。故，本文所研究的行政争议实质性化解是指检察机关在办案中，通过履行对行政诉讼活动实行法律监督，综合运用调查核实、监督纠正、公开听证、释法说理、引导和解、司法救助等方式，在查清事实的基础上，说服当事人放弃不合理诉求，使行政争议得到彻底、有效、妥善解决。本质上是减少当事人诉累，定分止争、化解矛盾，实现案结事了、息诉罢访。

（二）行政争议实质性化解专项活动。

    行政争议实质性化解专项活动始于2019年9月的全国检察机关行政检察工作座谈会，座谈会上首次提出“以诉讼监督为基石、以化解行政争议为‘牛鼻子’、以非诉执行监督为延伸”的行政检察工作格局；2019年10月，最高人民检察院部署“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动，提出“检察机关推进行政争议实质性化解”这一重要命题和要求；2020年，最高人民检察院工作报告明确指出，要“深入推进行政争议实质性化解，维护司法公正、促进依法行政”；2021年3月20日，宁夏回族自治区人民检察院在全区行政检察和公益诉讼检察工作会议上明确，全区检察机关将通过持续开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，加大行政检察监督力度，推动解决行政诉讼案件得不到实体审理、行政争议得不到实质化解等群众反映强烈的行政诉讼“程序空转”问题，促进国家治理体系和治理能力现代化。

二、行政争议实质性化解目前面临的困难。

行政检察部门将行政争议实质性化解作为核心职能只处于起步阶段，目前还存在诸多问题：

（一）化解争议力量薄弱。行政检察是“四大检察”中的短板和弱项，不仅人少且能力水平不高，尤其在基层院，往往一名检察官需要承担民事、行政检察两项职能，检察人员顾此失彼，也无暇深入研究法律问题，提高专业能力，同时，也没有时间和精力深入化解行政争议，往往“浅尝辄止”，何谈促成行政争议的实质化解！

（二）意识不强，配合不足。行政争议实质性化解仅靠检察机关自身努力是不够的，同时还需要行政机关和人民法院的共同配合。由于宣传不足、沟通缺失，导致部分行政机关工作人员及法官主动化解意识不强，消极对待检察机关，否定检察职能，间接导致检察人员认为协调工作费时费力，存在畏难情绪。

（三）机制不健全。行政争议的实质化解是一项系统工作，但在实际工作中，调解人员、调解经费、调解组织建设等方面均缺乏制度保障，有的行政机关与司法机关、人民调解组织、行业组织等尚未形成调解合力，调解方式单一，调解力量薄弱，化解效果不够理想。

三、行政争议实质性化解如何发展。

（一）以人民为中心，坚持依法化解。每一件行政诉讼监督案件可能会历经行政决定、行政复议、行政审判等阶段，存在环节多、周期长、矛盾复杂尖锐等特点，但我们每成功化解一件，就是解决了政府、司法、信访等多家部门多年想解决而没有解决的一桩难事，消除了一份社会戾气和安全隐患，多赢得了一份民心认同、厚植了一寸党的政治根基。因此在化解争议的过程中，我们要深入了解当事人的真正目的，尽力解决当事人的实际困难，始终把解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事放在心中最高位置,重点瞄准当事人没有有效的救济途径、合理诉求得不到重视和满足等问题,通过依法履行行政检察监督职责,加强调查核实,在查清事实、辨明是非的基础上,努力实现案结事了。同时要防止以牺牲法律权威和公共利益为代价满足当事人的不合理诉求,我们既要坚持法律的底线,同时要将心比心,担当化解重任，突出治理实效,推动行政争议化解。

（二）补足办案力量，发挥“头雁效应”。通过不断吸收行政检察人员，加强人员专业能力及工作水平，壮大办案力量。同时，因为产生行政争议的根源在行政机关，而行政机关是实行首长负责制，如果实行检察长带头办案制度，会得到行政机关的重视，会更方便协调多家部门调动资源，为化解争议创造条件，另外，检察长亲自接访当事人，结合争议分析利弊、释法说理，依法协调解决争议中遇到的难题，有利于赢得当事人的信任，加深当事人化解争议的期待，促进行政争议进一步化解。

（三）加强外部协作，促进内部配合。因行政诉讼案件集中管辖，部分基层检察院面对无案监督的境地，对此，检察机关应积极与法院、行政机关沟通交流，通过组织案件座谈会，建立沟通联系、信息共享、线索移送等机制，不断完善信息资源共享、监督意见落实反馈和沟通街接机制，拓宽外部案源。同时，整合内部资源，加强与控申、刑执等部门的协作配合，及时发现并移送案件线索。

（四）加大宣传，提高“知名度”。检察机关应充分利用媒体宣传、现场宣传等方式，加大对行政检察职能和典型案例的宣传力度，提高社会公众的知晓度和参与度，同时注重在宣传中提供申诉渠道和指南，增强当事人运用法律手段解决行政争议的意识。

（五）拓宽化解渠道。检察机关在化解行政争议的过程中,可以邀请人民监督员、律师、专家学者、人大代表、政协委员等参与争议化解,也可以和人民调解、行政调解、审判调解、律师调解等相对接,可以采取公开听证、专家咨询、心理疏导、检察宣告等方式,以增强司法裁判的社会认同,促使当事人服判息诉。

实质性化解行政争议是一项艰巨的任务，虽路有崎岖，但仍应前行，我们需全力做实做好专项活动，让人民群众在行政检察监督中有实实在在的获得感，为实现全面依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化贡献行政检察智慧和力量！

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